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农村药品“两网“建设的尝试与思考 国家食品药品监督管理局成立以后，全国各地相应成立了食品药品监督管理机构，通过多年来对医药市场的进一步治理，制售假劣药品的不法行为得到了有力的打击，药品的生产经营秩序得到了明显的好转，人民群众的用药安全得到了有力的保障。但不可讳言，在全国各地特别是农村基层，仍然存在着许多监管不到位的地方，各种违法生产经营的行为时有发生。如何在农村基层建立起一道严密的监管防线，这是我们农村基层药监工作面临的一个重要的课题。近年来，我们文昌市在积极开展农村药品“两网”建设中进行了积极的探索和大胆的尝试，取得了一定的成效。 一、 农村药品监管网络建设的尝试 2004年4月，我市开始构建农村药品监督网络，当时药监局增加食品安全监管的职能，为了把药品监管工作与食品安全监管工作结合在一起来抓，我们向市委、市政府提出建立农村食品药品监监管网络的建议，得到了市委、市政府的大力支持，由食品药品监督管理局制定农村监管网络建设方案，报市政府批准，以市政府的名义发放食品药品协管员和信息员证件，明确食品药品协管员和信息员的工作职责，食品药品协管员和信息员统一由食品药品监督管理局负责管理和培训。食品药品协管员和信息员由食品药品监督管理局发表到各镇政府和办事处推荐，原则上由以下人员组成：食品药品协管员由镇政府及办事处负责卫生工作的干事和卫生院药房负责人担任，食品药品监督信息员由卫生院防保组组长担任，协管员和信息员的主要职责是协助有关部门监督管理食品药品市场，负责食品药品违法行为的举报工作。协管员和信息员协管的范围是：协管员负责镇政府和办事处所在地的违法情况的举报，信息员负责各村委会和自然村的违法情况的举报。 我们采取以上做法居于以下几方面的考虑：一是整合现有的政府和卫生资源增强食品药品部门的工作职能。食品药品监管的薄弱环节在农村，也是无法分子实施不法行为的主要场所，在目前食品药品监督力量不足的情况下，借助当地政府和社会的力量是食品药品监管部门及时发现和打击违法行为行之有效的手段。二是充分考虑食品药品监管工作的实际，力求达到实际效果。食品药品监管网络组建容易执行难，要做到讲求实效，不流于形式，持之以恒必须因情而定，因地制宜。我市在组建食品药品协管队伍时对人员进行了精心的挑选和安排，想法是：当前许多违法行为大多集中在乡镇，一旦发现违法行为，卫生干事可以以当地政府的名义组织工商、卫生、公安等部门对场面进行控制，等候有关部门查处。卫生院药房人员担任协管员可以利用药学专业知识发现一些较为隐蔽的违法行为，同时卫生院与违法组织或违法人员有着一定的经济利益冲突，违法的药品经营活动多少侵害了卫生院的经济利益，以政府名义给予他们“法定”的义务可以进一步激发其工作积极性。考虑政府卫生干事和药房负责人工作和活动特点，对协管的范围进行了划定：食品药品协管员主要负责镇政府和办事处所在地的工作；聘用卫生防保组组长担任信息员主要居于其工作特点的考虑，卫生院防保人员长期从事农村基层的食品安全和预防保健工作，熟悉农村情况，与村卫生室有着密切的工作关系，可以从中了解更多的情况，卫生院防保组组长还可以把食品药品安全的举报工作列入防保工作的内容。三是结合药监部门新增加的食品安全监管工作职能和当地政府对食品安全工作负总责的有利时机，把食品安全监管与药品监管同网建设，既节省了行政资源，又借以发挥地方政府权威作用，调动了乡镇政府和卫生部门的工作积极性，增强其工作责任感。 我市在开展食品药品监管网络建设以来，积极发挥当地政府和社会各界的力量，不断加强监管力度，取得了较好的成效。一年来共接受协管员和信息员的举报115起，立案处理涉药案件4起，处以警告40多起，转告有关食品监管职能部门处理46起。随着食品药品监管网络建设的有效开展，我市的食品安全工作取得较好的成绩，2004年我市被海南省评为食品安全工作先进县市为了继续加大食品药品安全的监管力度。市政府在2004年拨给我局食品监管经费3万元的基础上增加到2005年每年6万元，并正式列入年度财政预算。 二、 农村药品配送网络建设的尝试 2003年10月，我市农村药品配送网络建设试点工作正式启动，经过两年多的运作，文昌市农村药品配送工作取得明显效果，全市形成了横到边，纵到底的药品配送网络，大大方便了群众用药，并改变了过去多渠道购进药品，药品质量难以保证的状况。村卫生室和个体诊所的药品配送率达到90%以上，零售药店和乡镇卫生院的药品配送率达到80%以上，药品抽检合格率达到98%以上。农村药品配送网络的成功运作，不仅从源头上遏制了制售假劣药品的行为，而且还有效地控制了多渠道购药造成的地方税收的流失。解决了大量下岗人员就业，减轻了政府的压力。 农村药品配送中心成立以前，文昌境内的所有药品由十多家批发公司提供，同时还存在少量零售药品批发药品的现象，当时的批发市场较为混乱。市内三家国营医药批发公司由于冗员过多，加上经营不善，面临解体，不能承担药品配送的重任。为了尽快改变这种局面，文昌食品药品监督管理局经过充分的调查研究，建议市政府对公司的管理经营体制进行改革，引进实力强的医药公司合作经营，1993年3月，海南省最大一家药品批发公司鸿益药业有限公司与文昌市医药公司和文昌市药材公司实行合作经营，文昌市医药贸易公司实行承包经营。原来的国营医药公司的管理模式被彻底打破，实行医药体制改革后，两家医药批发公司加强内部管理，完善设施，提高服务质量，经济效益得到了显著的提高，同时也顺利通过了GSP认证，为了进一步规范医药市场，文昌食品药品监督管理局及时向市政府提出建立农村药品配送网络的建议，得到了市政府的大力支持，市委书记谢明中亲自召开卫生、药监、物价等有关部门主要领导会议，部署农村药品配送工作。经省药品监督管理局批准，文昌市医药公司农村药品配送中心和文昌市医药公司农村药品配送中心正式成立，两家配送公司在互相竞争的同时划定配送范围。农村卫生室用药由医药贸易公司定点配送，双方签订合同。乡镇卫生院、诊所选择两家公司配送。为了规范药品的价格，文昌市物价局、文昌市卫生局和文昌食品药品监督管理局联合发文，要求药品配送公司和医疗机构要严格执行药品物价政策，配送公司的药品价格不能高于药品的网上招标价格，医疗机构只能按购进价的15%加成率作价销售，物价部门对药品价格随机抽查。药监部门重点对配送公司的药品进行抽验。 三、 农村药品两网建设的思考 构建农村药品两网建设是对农村药品质量进行监管最行之有效的措施，完善的农村药品两网建设，不仅及时发现和打击各种违法行为，还大大方便群众的用药，节省大量行政监督管理费用。在开展农村药品两网建设中要注意把握好以下原则： 一是政府牵头组织的原则，农村药品配送网络是一项社会工程，单靠药监部门的力量是无法完成的，政府推动，药监引导，部门配合，社会参与才能保证药品供应网络的正常运行。药监部门增加了食品安全监管职能以后，与当地政府之间的关系进一步密切，政府的“抓手”和参谋作用进一步加强，药监部门要充分发挥政府的作用树立自已的监管权威。 二是要把握好集中配送不能违背市场经济的原则。药品经营市场是一个开放的竞争市场，农村药品配送网络建设要在市场经济的基础上开展。单纯的不讲竞争只求集中的配送方式容易造成计划经济时代的垄断经营，不利于市场的正常竞争，甚至会造成药品价格的虚高而增加群众的负担。所以在药品配送网络建设中要特别注意加强物价的管理，物价部门要加强对药品配送公司内部价格的监督检查。 三是要把握好因地制宜的原则。药品配送网络的建设说到底是在当前药品市场经济不够规范，政府监管力度不够的情况下而进行的权宜之计，一方面药品质量的重要性和特殊性与监管空缺的矛盾决定了必须采取集中供应的方式，另一方面市场经济的发展趋势要求我们在药品集中供应的过程中要遵循市场经济的规则。所以，药品集中供应要根据当地的监管力量的强弱决定集中供应的范围。地理位置的差异和经济发展的不同程度决定一个地区所采取的供应方式不同，要因地制宜，见好而行。总的来讲，在经济欠发达的边远地区，要扩大药品配送的范围，确保群众用药方便和安全有效，在经济发达监管力量较强的地区，要尽可能地缩小集中供应的范围，在加强监管的前提下让其按照市场经济的规律运行。目前，药品监管的薄弱环节和难点在于农村最基层的医疗机构，由于医疗机构和患者之间的特殊关系，患者始终处于被动的消费地位，从而出现医疗机构制售假劣药品，擅自提高药品价格的现象。因此，政府和药监部门要要据实际情况采取不同的配送方式。农村卫生室和个体诊所要采取一元化集中供应方式。乡镇卫生院的药品集中供应要视其情况而定，可采取二元化或多元化的集中供应方式，因为乡镇卫生院毕竞属于事业单位，内部管理制度相对健全，且处于交通便利的地理位置，便于监管，多元化的供应有利形成竞争的局面，有利于平抑药价和改进供应方的服务态度。 四是要把握好就近的原则。就近选择配送公司便于当地药监部门加强对配送公司的日常监督和抽验，发现问题及时处理，从源头上把住药品质量。就近选择配送公司还可以缩短供药的时间，降低配送成本，还可以避免由于供应不及时致使许多医疗单位大量存积药品，造成药品在保存过程中由于管理不善出现药效降低的现象。 五是要把握好择优的原则。实行集中供应对药品批发公司来说多少有利可图，不可避免会出现相互竞争得到配送权的情况。要全面考察公司和配送实力和企业的诚信度，通过公开招标的方式选择配送公司，卫生部门要会同药监部门制定招标方案。公开招标条件，由政府部门召集人大、监察、卫生、药监等社会人士参与，确保招标的公正公平，在同等条件下辖区内的批发公司享有优先权。 总之，农村药品配送要因地制宜，不能一个模式一哄而上。确保药品的质量，保证广大农民的用药方便和安全有效才是我们开展农村药品两网建设的真正目的。（文昌食品药品监督管理局 黄愤）
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